До теми конституційної реформи буде чи не найбільше прикута увагу протягом найближчих місяців
Поки в АП шукають виходи, як перенести розгляд змін до Конституції з цього сесійного тижня на наступний, давайте системно розберемося в положеннях закону: чому вони більше подібні на базис федералізації України, ніж на особливий статус для Донецької та Луганської областей, та які містить найбільш «слизькі» та вибухонебезпечні зміни.
Публічні виступи глави держави протягом останніх місяців у питаннях припинення військового конфлікту в Україні зводяться до однієї тези: «єдиний спосіб – мирний». І в цьому його позицію поділяють, мабуть, усі українці. Мирний та переговорний процеси пов’язані, а їх наслідком повинні стати юридичні гарантії у вигляді прийняття нормативних документів. Єдиний на сьогодні документ, який дає розуміння особливості статусу двох регіонів на території країни, є Закон України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» (від 16.09.14 № 1680-VII). До речі, його ухвалення ініціював саме Президент України.
Особливий порядок місцевого самоврядування
Особливий порядок на три роки запроваджується у Донецькій та Луганській областях з набуття чинності цього Закону. З одного боку, законодавець визначив цей Закон найбільш пріоритетним стосовно інших норм чинного законодавства. З другого, він фактично не містить жодної прямої норми, тобто чітких правил поведінки в тих питаннях, які покликаний регулювати. Йдеться насамперед про питання соціального, економічного та культурного визначення й розвитку регіонів. У ньому є маса відсилок до інших законодавчих актів, яких на сьогодні немає, і не відомо в який спосіб вони згодом прийматимуться.
Амністія для бойовиків, і не тільки
Відповідно до Закону держава гарантує, що учасники подій на нині окупованих територіях не будуть притягнені до кримінальної, адміністративної відповідальності, не зазнають жодних кримінальних переслідувань. І тут у формулюваннях, за словами фахівця, виникає перша «нестиковка», бо, незважаючи на нібито очевидність того, що мова йде про осіб, які брали участь у військовому конфлікті, з Закону не зрозуміло, які категорії злочинів чи адміністративних правопорушень підпадають під його дію. Якщо це стосується і загальнокримінальних злочинів, і економічних, то фактично ця норма оголошує амністію – відповідно, стосовно цього має бути прийнято відповідний закон «Про амністію»
Крім того, використання такої «обтікаючої» форми, як «учасники подій», дає можливість застосовувати її і в тих випадках, коли злочини вчинялися на території двох областей, але не мали відношення до військового конфлікту.
Загони народної міліції
На території ОРДЛО передбачається створення загонів народної міліції (Ст.9). Діяльність керівників таких органів здійснюватиме сільський, селищний, міський голова, а формуватимуться вони з громадян України, які постійно проживають на території цих адміністративно-територіальних одиниць.
Діяльність таких органів, їх повноваження потребує прийняття окремого закону. До того ж, їх робота має узгоджуватися з нормами та положеннями Закону України «Про національну поліцію», – тільки у такому випадку вони вважатимуться легітимними. Крім того, дуже цікаво виглядає норма про участь органів місцевого самоврядування в призначенні керівників правоохоронних органів, адже в чинній редакції Закону «Про прокуратуру» не міститься особливих положень, які б відрізняли загальний порядок призначення від того, яким він буде в цих двох областях.
Цей, на перший погляд незначний, нюанс досить важливий, оскільки створює ризик того, що відповідні загони, які від імені держави мають право застосувати силу проти громадян, обслуговуватимуть інтереси нових органів місцевого самоврядування. А те, якими ці органи будуть після виборів, спрогнозувати складно.
Соціально-економічний та культурний розвиток
Це питання пропонується вирішувати узгоджено на підставі угод, ініційованих органами місцевого самоврядування. Для того щоб вони набули чинності, необхідне схвалення Кабміну чи міністерства за результатами консультацій.
Очевидно, що тут, з-поміж іншого, йдеться про фінансування з держбюджету. Тому на етапі реалізації слід очікувати непоодиноких конфліктів та розбіжностей – у силу різного бачення розвитку галузей, обсягів фінансування в центральних органів виконавчої влади та новообраних рад.
На території регіонів передбачається особливий економічний режим, спеціальна процедура здійснення господарської та підприємницької діяльності, яка передбачатиме інші правила оподаткування, регуляторної діяльності, ніж ті, що поширені на всій Україні. Отже, вже сьогодні, при підготовці до запровадження нового Податкового кодексу України на 2017 рік, в ньому мають бути прописані в тому числі й ці норми особливого режиму, що діятимуть в цих областях протягом найближчих трьох років.
Більше того, виникає питання про переорієнтування та перереєстрацію бізнесу в більш прийнятну економічну зону в межах однієї країни: якщо ставки податків та розподіл будуть на території Донецької та Луганської областей якісно та кількісно вигіднішими, ніж на решті території країни, є висока ймовірність того, що власники змінюватимуть юридичні адреси своїх підприємств. Це в поєднанні з нормою про особливий порядок призначення правоохоронних та контрольних органів на території означених областей може створити негативні наслідки для інших регіонів, які в умовах децентралізації залежні від податкових надходжень із підприємств та податків із доходів працівників, що розміщуються на їх території.
Тому зазначена норма, хоч і покликана стимулювати відбудову двох регіонів країни, може негативно вплинути на соціально-економічний стан решти України.
Вибори
Стаття 5 визначає порядок здійснення місцевого самоврядування із наданням гарантій новообраним депутатам та органам щодо неможливості дострокового припинення їхніх повноважень. Цей Закон визначає датою проведення виборів на територіях Донецької та Луганської областей 7 грудня 2014 року – як ми всі розуміємо, ці вибори не відбулися.
Відповідно, після внесення змін до Конституції України норми Закону будуть переглянуті і до них вноситимуть зміни як мінімум у питанні дати проведення виборів. До моменту, поки не відбудуться ці вибори, будь-які гарантії для органів місцевого самоврядування не мають жодної юридичної сили.
Для їх проведення виборів Закон визначає ряд особливих умов, виконання яких на сьогодні потребує значних зусиль. Так, у прикінцевих положеннях зазначається, що вибори повинні бути проведені з обов’язковим дотриманням стандартів ОБСЄ з забезпеченням:
– участі в спостереженні за виборами міжнародних безсторонніх спостерігачів від Бюро демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ, Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи, інших міжнародних організацій та іноземних держав;
– виведення усіх незаконних збройних формувань, їх військової техніки, а також бойовиків та найманців з території України;
– свободи передвиборної агітації, рівних можливостей доступу до засобів масової інформації та відновлення з цією метою українського теле- та радіомовлення, обігу українських друкованих засобів масової інформації на всій території Донецької та Луганської областей;
– дотримання гарантій вільного волевиявлення та таємного голосування, виборчих прав внутрішньо переміщених осіб, які були змушені покинути місця проживання в окремих районах Донецької та Луганської областей.
В окремих районах Донецької та Луганської областей законами України запроваджується особливий порядок призначення керівників органів прокуратури і судів, який передбачає участь органів місцевого самоврядування у вирішенні цих питань.
Таким чином, цей Закон доведеться однозначно переглядати в частині дати призначення та проведення виборів на території нині окупованих областей.
Крім того, потрібно розуміти, що хоча Президент і запевняє, що “чорної кішки федералізації” у змінах до Конституції про децентралізацію влади немає, вона таки є, і сукупність положення цього Закону – своя правоохоронна система, податкова – більше подібні на базис федералізації України, ніж на особливий статус.