Может ли Трамп признать Крым российским?
Президент Дональд Трамп так и не объяснил, допускает ли он возможность признания Крыма частью России. И может ли он на самом деле это сделать? Это отнюдь не тривиальный вопрос.
Советник Трампа по вопросам национальной безопасности Джон Болтон и пресс-секретарь президента Сара Сандерс сказали, что США не признают аннексию полуострова, который был частью территории Украины с 1954 года. И сам президент на это смог только ответить: «Поживем – увидим». Трамп так и не опроверг ту недавнюю информацию СМИ, согласно которой он якобы сказал лидерам Большой семерки, что Крым российский, потому что все там говорят по-русски. Поэтому вопрос остается открытым. Или скорее открытым в том, до какой степени президент США может признать акт аншлюса.
Необходимость не признавать аннексию Крыма членами ООН – это сложное дело с точки зрения международного права. С одной стороны, имело место очевидное посягательство на суверенитет и территориальную целостность Украины и отдельные документы ООН, принятые и одобренные членами организации в 70-х, свидетельствуют о том, что подобные действия и не могут быть признанными.
С другой стороны, нет никакой резолюции Совета безопасности ООН, которая отдельно декларировала, что захват Крыма Россией – это акт агрессии или насильственное присоединение, а тем самым обязывала признавать такими российские действия. Сама Россия наложила вето на проект такого документа, а дальнейшая резолюция, принятая в Генеральной Ассамблее ООН, не имеет юридической силы запретить признание Крыма российским. Документ лишь призывает страны воздержаться от такого решения. Это дает основание считать, что факт непризнания, который поддерживает в том числе США, – это фактически волонтерская санкция, которую нельзя игнорировать.
Россия придерживается последней интерпретации, так же как и Трамп, который вообще не слишком считается с международными организациями. Законы и юридическая практика США более основательно определяют, что их президент может делать, и на что он может пойти.
Американские администрации одобрили право расширять дипломатическое признание стран. В 2008 году США признали Косово, когда президент Джордж Буш принял запрос страны на основание дипломатических отношений. Это не требовало вмешательства со стороны Конгресса. Но крымский случай другой: это не новообразование, с которым США может обменяться дипломатами. Американцы уже связаны дипломатическими отношениями и различными соглашениями как с Россией, так и с Украиной.
Америка имеет опыт непризнания насильственных присоединений, так как они «могут подорвать договорные права США и американских граждан» на территории стран-жертв, как написал в 1932 году госсекретарь Генри Стимсон в ноте японскому правительству по аннексии последнее китайской Маньчжурии. Иначе можно утверждать, что признание Крыма, которое Украина неизбежно будет считать угрозой своей государственности, также будет вредить правам и интересам США и ее граждан. Например, согласно двустороннему инвестиционному договору с Украиной, то есть взаимному соглашению о содействии – или тому же соглашению о нераспространении ядерного оружия, которое Украина подписала под давлением США в 90-е годы.
Доктрина Стимсона – это, в конце концов, только случай из дипломатической практики, не юридический запрет. Поэтому бывали и исключения. В 1975 году США дали зеленый свет индонезийскому вторжению в Восточный Тимор, который в то время был португальской колонией, которая боролась за независимость. Никаких немедленных последствий для режима Сухарто в Индонезии не последовало, хотя США и поддерживали американские резолюции, призывающие к выводу индонезийских войск.
Это де-факто можно рассматривать как признание суверенной власти Индонезии над Восточным Тимором, и нельзя брать в пример для ситуации с Крымом. На время вторжения Сухарто США не имели никаких законов, согласно которым Восточный Тимор упоминался как часть Португалии или потенциально независимое государство. Чего не скажешь о Крыме, который Конгресс четко определил территорией Украины, а затем осудил аннексию.
Акт «О противодействии противникам Америки с помощью санкций», одобренный Конгрессом и подписанный Трампом в прошлом году, говорит следующее: «Политика США состоит в том… чтобы никогда не признавать противоправную аннексию Крыма правительством Российской Федерации или отделения любой другой части украинской территории путем применения военной силы».
«Никогда» должно было быть достаточно понятным словом. Если Трамп определяет аннексию Крыма Россией в любой форме, это приведет к конфликту с американским законодательством. Сюда же, вероятно, привлекут Конгресс и судебную ветвь власти.
Нет ничего такого, что Трамп может сделать с Крымом, не задев систему сдерживаний и противовесов с американским правительством. Не спросив Конгресс, президент не может даже снять санкции, связанные с крымским вопросом, против определенного перечня компаний и лиц. Даже если бы Трамп хотел выторговать Крым России взамен на определенные уступки на Ближнем Востоке или контроль над вооружением – ему прежде всего необходимо получить одобрение от Конгресса. Учитывая то мощную поддержку, с которой последний встретил акт провозглашения санкций – Трамп подписал его только потому, что знал, что его вето обойдут – одобрение маловероятно.
Трамп может действовать так, как будто его власть не ограничена, и он даже может выиграть некоторые важные судебные дела, вот как было в случае с запретом на въезд для определенных стран. Но в вопросах Украины и Крыма президент США ограничен определенными рамками. И какие бы уступки он не хотел получить от Путина, ему следует искать другую разменную монету.